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发布时间:2012年7月7日  浏览:572

一、“十一五”人口发展规划和计划生育事业发展规划中期评估的基本情况

   按照国家“十一五”规划纲要中期评估工作的总体部署,国家人口计生委于2008年4月下发了中期评估总体方案。7月召开全国“十一五”人口发展规划中期评估暨全国人口发展功能区工作会议,对中期评估工作进行全面部署。8月对各省(区、市,以下简称省)人口计生委和监测县开展调查培训、部署问卷调查工作。9月在全国120个监测县的1190个村(居)调查了4.76万育龄妇女、5.9万住户和1190个社区(村)干部,委托社会力量开展全国生育率调查。9至11月,由委主任和老领导带队、各司(厅)协同的9个组对29个省进行了督查,召开了29个省级党政领导、相关部门座谈会及58个县级党政、相关部门座谈会,深入58个县、116个乡镇和232个村(居委会)进行入户和社区干部访谈。

  各地高度重视这次中期评估工作,对本地的中期评估工作进行了精心组织,结合地方实际,制定和实施了本地中期评估方案,在8月、9月集中开展自评估工作。在自评估结束后,上报了总评估报告、各专题评估报告和自评估数据。各地采取全面评估与重点评估,定量评估与定性评估,专项采集与已有的统计报表、个案数据库、相关部门数据,系统内部评估与专家外部评估相结合,评估与指导相结合。北京市相关部门根据各自的职责分工,联合开展人口发展规划中期评估工作,充分体现了“大人口”的管理服务体制。江苏等省委托第三方机构开展电话和信函调查,河南和江苏建立统计监测点,山东、湖北等地开展了统计有奖举报,在调查方法上进行了创新。陕西等省还对地、县两级实行了中期评估责任制。

  总的来看,这次“十一五”人口规划中期评估圆满完成了预定的各项任务,达到预期目标。

  二、“十一五”人口发展规划和计划生育事业发展规划主要任务和目标进展情况

  评估显示,“十一五”规划目标执行总体顺利,各项工作进展良好,统筹解决人口问题迈出重要步伐,92.8%的育龄群众对人口计生服务管理表示满意。另一方面,低生育水平反弹风险依然存在、部分预期指标不容乐观、统筹解决人口问题机制尚未完全建立、人口计生工作难度大等问题比较突出。

  (一)生育水平保持稳定,但出生人口趋于增加。国家统计局抽样调查、人口计生统计报表、120个监测点调查等各种来源数据均表明,近几年生育水平和人口变动态势基本平稳,人口增长继续得到有效控制。综合评估结果,“十一五”全国总和生育率保持在1.7-1.8,出生政策符合率约83%,生育数量符合政策的比例为88%。各种调查综合评估结果表明,2008年全国总人口13.3亿以内,自然增长率为6‰以内。预计2010年总人口控制在13.6亿以内的目标能够顺利实现。

  但是,低生育水平反弹风险依然存在。一方面,群众生育意愿有所强化。调查表明,2006年育龄妇女平均理想生育子女数为1.73个,略多于2001年的水平;希望生两个及以上孩子的妇女比例达70.7%,比2001年高7.6个百分点;多数妇女希望生两个孩子,其中希望生“一儿一女”的比例达83.6%,比2001年提高3.7个百分点。另一方面,人口计生工作手段缺乏,现有利益导向政策覆盖范围偏小、门槛偏高、标准偏低,与普惠民生政策衔接不到位,长效节育措施落实难、政策外怀孕落实补救措施难、社会抚养费征收难。受政策微调、生育旺盛期妇女增多等综合影响,全国出生人口趋于增加,统计报表显示, 2008年出生人口比2005年高5.6%。

  (二)出生性别比攀升势头呈现趋缓迹象,但仍然严重偏高。各地特别是安徽、河南、湖北、江西、福建、湖南等省打击“两非”、综合治理出生性别比的力度明显加大。28个省自评估显示,2005年以来,17个省出生性别比略有下降,7个省稍有上升,仅有4个省上升态势没有趋缓。统计报表显示,“十一五”前3年全国出生性别比持平。据120个监测点数据,出生性别比呈上升态势但趋于稳定。各种证据一致表明,出生性别比攀升的势头开始得到遏制。

  结合2008年委托社会调查分析,考虑瞒漏报等因素,出生性别比仍远高于正常范围。对女孩户奖扶、优惠政策力度不够,对扭转男孩偏好等传统观念的导向作用有限。案件查处主体不明确、“两非”行为隐蔽性强、证据收集难,司法依据不足,区域协作机制尚未形成,打击“两非”难度很大。2005年以来有十几个省“两非”立案查处不足百例。

  (三)出生缺陷一级预防积极推进,但出生缺陷发生率仍呈上升态势。人口计生系统全面启动出生缺陷一级预防。江苏省围绕“孕前-围孕保健”,逐步建立以“风险评估-咨询指导-预防控制-效果评价”为核心的出生缺陷一级预防健康促进模式。山西以“健苗工程”为基础,实施营养强化面粉工程、叶酸增补剂计划和接种风疹疫苗行动,形成健康教育与促进、优生咨询、高危人群指导、孕前筛查、营养素补充为内容的干预模式。内蒙古开展围孕期妇女叶酸增补工作,实施“一杯奶”项目。重庆市将出生缺陷监测和预防相结合,对重点人群宣传出生缺陷知识,实施合理膳食等在内的健康促进,向贫困区县免费发放叶酸片。中期评估调查显示,2007年以来怀孕已婚育龄妇女中接受过出生缺陷预防指导的占58.4%,其中82.7%由计生工作人员和技术服务人员进行指导。

  但是,应当看到,城乡出生缺陷发生率均在升高。部门间仍缺乏有效衔接,协调机制尚未建立。不少地区出生缺陷一级预防工作流程和环节需要建立和规范。优生优育政策不完善,经费投入不足。基础研究步伐缓慢,检测技术和方法有限。技术人员培训和能力建设、技术开发及相关技术标准和规范制定、优生教育材料开发等基础性工作有待加强。

  (四)流动人口计划生育服务管理得到加强,但“一盘棋”格局尚未形成。120个监测点数据显示,流动已婚育龄妇女中80.5%认为现居住地和户籍地管理服务都管得严,66.3%被户籍地政府和干部要求保持联系,39.8%被要求寄回孕检报告单、办理婚育证明,37.6%免费落实了一项避孕节育措施。

  但是,还有7个省本级没正式设立流动人口服务管理机构,乡级有流动人口管理机构的仅为27.4%。不少地方尚未将流动人口计划生育服务管理经费纳入经常性支出。流动人口信息掌握难、户籍地和现居住之间信息不畅通,部门间信息资源共享难,户籍地和现居住地流动人口管理服务责任落实难等问题突出。监测点数据表明,流动人口接受节育手术免费的比例只有72.8%,比非流动人口低10个百分点。

  (五)统筹解决人口问题的氛围正在形成,但体制机制亟待完善。各地坚持党政一把手亲自抓负总责制度,高度重视统筹解决人口问题,把人口计生工作纳入经济社会总体规划。山东、吉林、大连等地逐步将统筹解决人口问题的任务分解落实到责任部门。截至目前,各省(区、市)都下发了贯彻中央《决定》的实施意见,21个省制定了“十一五”人口发展专项规划。2005年至2007年,计划生育事业费从238.89亿元提高到305.22亿元,年均增长率为13.03%。人均计生事业费从18.27元提高到23.1元。但是,多数地区没有将统筹解决人口问题的任务分解到人口计生领导小组成员单位。人口计生事业投入基数低,法定性、奖励性和免费服务经费缺口大等问题仍没解决。2006和2007年人口计生事业费增长幅度均低于财政收入增长幅度。2007年中央和省级财政投入仅占人口计生事业费的8.12%和10.49%。 

   三、重点工作和重大项目进展情况

  (一)综合改革取得积极进展。新一轮政府机构改革中,强化了人口计生部门统筹解决人口问题和人口宏观管理的职能,加强了人口计生委兼职委员制度。国家人口计生委与重庆市合作共建统筹解决人口问题试验区。北京市探索“以人口规划为龙头,党委政府主导、部门各司其职、综合运用公共政策和公共资源,统筹解决人口问题”的模式。上海初步建立“市级综合协调、区级综合管理、社区具体实施”、“条块结合、以块为主”的人口属地化管理体制。大连市成立统筹解决人口问题的领导小组。江苏无锡市建立“大人口”服务管理新体制。全国推进以统筹解决人口问题为导向的目标管理责任制改革,改革完善计划生育优质服务先进单位评估指标体系。贵州、甘肃等11个省修改了条例。国家综合改革试点市(地)扩大到42个,覆盖全国各省,涵盖近2亿人口。除直辖市和西藏外,27个省已开展综合改革地级行政区比例从66.2%提高到77.5%。

  (二)部门工作法治化迈出新步伐。积极稳妥推进城镇违法生育专项治理,将城镇居民违法生育信息纳入个人征信系统。全面推行计划生育政务、村务公开,健全行政执法责任制、执法过错追究和信访工作长效机制,强化执法培训,开展有奖举报、便民维权活动,依法行政意识和水平显著增强。调查显示,反映人口计生部门故意拖延不办《独生子女父母光荣证》比例不到1%,群众人口计生法律法规知晓率85.5%。全面推行避孕节育方法知情选择, 89.9%的避孕措施是由育龄妇女本人、配偶或本人配偶共同选择。

  (三)利益导向政策体系建设取得重要进展。全面实施农村计生家庭奖励扶助制度,累计发放575万人次、36亿元奖扶金;全面实施“少生快富”工程,惠及26.6万个家庭,发放奖励金7.5亿元。10省市开展计生家庭特扶制度试点,共扶助15.7万人、发放扶助金1.7亿元。实施南疆农村计生特殊奖励政策,已累计投入12546.3万元,受益家庭35165个。吉林、贵州、河南、浙江等地开展农村计生家庭养老保险试点。新型农村社会养老保险试点中,各地对农村独生子女和双女户倾斜,农村奖扶金与养老保险金实现叠加。各地和相关部门在制定和实施相关经济社会政策时,对计生家庭给予了倾斜和优惠。云南省出台农业人口独生子女"奖优免补"政策。甘肃省出台惠农项目与资金按人均落实时独生子女户和双女户家庭人口多算1人、按户落实时在户均基础上提高30%的政策。北京市实施计划生育家庭财政贴息小额贷款项目,财政贴息4970万元,扶持3.2万个家庭。天津市将独生子女伤残、死亡家庭扶助月标准分别提高到160元和200元。28个省以各种方式开展生育关怀行动,吉林军地合作开展计划生育特殊家庭送 “兵儿子”、“ 团儿女”活动。江苏、浙江等15省建立计生公益金制度,使416万个家庭受益。29个省建立415个幸福工程项目点,累计投入5亿元,救助贫困母亲19万人。

  (四)宣传教育和人口文化建设迈上新台阶。中央党校、国家人口计生委人口理论教育基地挂牌成立,25个省已经或正在筹备成立省级党政干部教育分会、人口理论教育培训基地。小学高年级和中等以上学校普遍开设人口计生、青春期性与生殖健康教育课程,浙江省在70所大专院校开展了“人口文化进校园”活动。婚育新风进万家活动、关爱女孩行动深入开展,全国建立37个婚育新风进万家活动示范市(地、州),组织开展关爱女孩行动万里行、青年志愿者行动和知识竞赛活动。规范了人口计生宣传标语和口号。全国建成人口文化大院20多万个。山东、河南、甘肃等3个省成立了省级人口文化促进会。北京市开展了“人口文化园”创建活动和“婚育新风文明户”、“少生快富带头户”、“ 好媳妇”、“好婆婆”等评选活动。福建省开展了“百乡千村万楼(院)新型生育文化基地”创建活动。

  (五)技术服务能力全面提升。实施农村基层计划生育服务体系建设国债项目,已安排国债投资23亿元,完成规划的61.2%,地方配套13.6亿元,共建设1443个县级和5658个中心乡镇服务站。中央财政计划投入17亿元,恢复重建在汶川大地震中遭受重大损失的3省51个极重灾县的人口计生服务体系。县、乡服务机构标准化、规范化程度明显提高。全国县级服务机构全额拨款比例从82.22%增加到 83.22%,中心乡镇服务站全额拨款比例从88.6%增加到93.6%,普通乡镇服务站全额拨款比例从87.3%提高到90.5%。国优覆盖率从11.5%提高到19.2%,优质服务覆盖率从34.4%提高到51.9%。实施“三千人才工程”项目,为基层培养了1917名技术人员。组织开展“计划生育科技大练兵”活动,技术服务人员业务技能得到显著提高。再生育技术服务取得初步成效。江苏省建立“世代服务”体系,打造优质服务品牌。陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、贵州和兵团实施中西部地区生殖健康家庭保健服务能力建设项目。大连市启动了以生育、生命与健康幸福为主题的“健康家庭促进计划”。在出生缺陷发生率较高、工作基础较好的8个省启动“孕前优生健康检查”试点。各地普遍建立大众传媒-人口学校-服务场所-社区相结合、计生服务网络为基础的出生缺陷一级预防体系,初步建立政府主导、部门联动、医学干预和社会化干预相结合的一级预防工作模式和运行机制。苏州市实施人口出生缺陷社会化干预工程。

  (六)科研自主创新能力明显增强。 "十一五"前期争取到科研经费24157万元。国家“863”、“ 973”项目等重大课题和“避孕节育新技术和新方法研究”、“ 避孕节育和生殖健康适宜技术应用研究”、“重大出生缺陷和遗传病防治研究”3个国家重大科技支撑计划研究项目进展顺利。《现代人口和生殖健康公共服务体系与区域综合示范》研究通过科技部论证,有望攻克一批关键技术。搜集保存了43万份人类遗传资源实物标本和相关信息,建立覆盖我国33个民族的“中华民族永生细胞库”、“ 中国优秀运动员遗传资源库”、“ 中国健康长寿遗传资源库”、“ 青藏高原遗传资源库”、“ 重大疾病遗传资源库”等,抢救、收集、整理并保藏了一批我国珍稀、濒危的人类遗传资源。完成“中国男性生育力基本指标和生殖相关基础数据的调查”。在105个县建立了避孕药具不良反应监测点。积极探索建立人口计生技术服务质量保证体系,进一步规范了技术服务机构市场准入和资格认证工作。

  (七)流动人口计划生育管理服务改革探索取得阶段性成果。各级党委政府将流动人口计划生育服务管理纳入目标管理责任考核。各地探索“一站式”服务和流动人口服务管理站等模式。省级流动人口计划生育服务管理机构由7个增加到24个,地、县级机构设置率分别达73%、75%,乡级和社区普遍配备流动人口专管员。各级积极探索流动人口计划生育服务管理区域协作机制,上海、安徽、江苏、浙江、江西、重庆、贵州、河南等8省(市)签订了省级双向服务管理协议。珠三角9省(区)、苏鲁豫皖4省交界地区、陕甘宁蒙晋毗邻地区建立了区域协作联席会议制度,陕甘宁青新5省区和新疆生产建设兵团建立西北协作区。广东省政府分管领导亲自带队,赴湖南、广西、湖北、重庆、四川、江西等流出人口大省签订跨省区域合作协议。湖南、广东等地开展流动人口计划生育信息“点对点”交换试点。山东人口计生与公安共同开发、建立流动人口部门信息共享平台。

  (八)新农村新家庭计划稳步推进。国家人口计生委与清华大学、世界银行学院联合举办了“社会主义新农村建设系列培训-新农村新家庭人口健康促进”高级研修班。在川滇藏的9个少数民族自治县启动“新农村新家庭-大香格里拉地区人口健康促进项目”试点。在9省区、24个县实施了“西部地区人口健康促进项目”。组织开展了“情系新农村、温暖千万家”为主题的“三下乡”活动,为中西部贫困地区和新疆生产建设兵团建成了300多个新家庭文化屋。

  (九)人口发展战略研究和人口计生信息化扎实推进。“生态屏障、功能区划与人口发展”研究取得重要成果,得到中央领导的充分肯定。30个省和长三角、京津冀、中原城市群等重点区域人口发展功能区研究取得阶段性成果。围绕稳定低生育水平、统筹解决人口问题、促进人口长期均衡发展、人口对经济长期持续发展的影响和政府公共危机应对等重大课题,开展前瞻性研究。参与“十一五”规划纲要、主体功能区规划及国家重点专题规划和区域规划编制。人口宏观管理与决策信息系统一期建设项目成功立项并全面实施,部分业务执行子系统已投入运行,河北、吉林等16个试点省配套建设积极推进。与民政、公安部门信息共享成效明显。截至2008年中,上海、福建、河南、海南、重庆、四川、贵州和甘肃等8个省基本建立全员人口信息库,山西、辽宁、黑龙江、陕西、广西、新疆、青海等省正在积极建立。江苏、浙江、上海签署了《长三角人口信息数据互换协议》,定期交换41项指标数据。湖南公安、民政、人口计生建立人口信息共享交换机制。

  (十)教育培训和职业化建设力度明显加大。全国乡以上人口计生机构行政管理和专业技术在编人员41.5万,其中:县乡两级占95%以上,专业技术人员18.3万。2005至2007年,累计培训省级及以下各级公务员53万人次、专业技术人员62.8万人次。2006至2007年,贵州省干部教育培训经费省级投入1075.6万元,地、县两级投入2548万元。行政管理和专业技术人员学历、职称和从业资格有所改善。启动生殖健康咨询师职业试点,积极推进人口计生职业化建设。上海市在人口和计划生育系统引入社会工作岗位,开展社区生殖健康咨询师试点。甘肃省单独成立了计划生育专业技术人员高级职称评审委员会,建立生殖健康咨询、人口保健、药具等八大职称序列。大连市、深圳市生殖健康咨询师试点工作进展顺利。

  (十一)人口与发展领域国际合作取得新进展。成功举办国际人口与发展论坛、世界家庭峰会、人口与发展国际援助研讨会。积极参与“纪念人发大会15周年进展与展望”国际论坛活动。认真履行人口与发展南南合作伙伴组织主席国义务,主持召开人口与发展南南伙伴组织第13届年会,选举产出了新一届执委会。签署《坎帕拉宣言》,进一步重申2015年实现人人享有生殖健康的目标。建立突发事件对外宣传应急机制,各省建立健全了新闻发言、信息公开和重大突发事件应对机制。北京、江西、安徽、江苏、四川等省市多次接待具有影响力的国际媒体,为我国树立负责任的人口大国良好形象提供了有力支持。30个省实施中国/联合国人口基金第六周期计划生育/生殖健康项目。中西部20个省实施"加强中西部生殖健康家庭保健服务能力建设"项目。

   四、基本经验和推进规划实施的要求

   总结规划实施三年来的基本经验是:

  (一)始终坚持以科学发展观为指导,坚持计划生育基本国策不动摇,稳定和完善现行生育政策,坚定不移地走中国特色统筹解决人口问题的道路。

  (二)坚持人口与发展综合决策,各级党委政府高度重视统筹解决人口问题,坚持一把手亲自抓负总责,严格落实目标管理责任制,把统筹解决人口问题摆到党委政府的重要议事日程,纳入经济社会发展的总体规划,纳入重大事项督查范围。

  (三)坚持以人为本,把人口和计划生育纳入改善民生的总体部署,更加注重经济手段调控人口,更加注重依法行政、人文关怀和优质服务,把计划生育纳入村民自治范畴。

  (四)坚持综合治理,强化部门协调与区域协作,注重政策推动和项目带动,综合运用人口与经济社会公共政策加强人口宏观调控。 

  (五)坚持改革创新,推动工作思路和方法的创新,推进基层人口管理体制的改革,加强计划生育/生殖健康领域的科技创新。 

  (六)坚持强基固本,夯实基层基础工作,稳定人口和计划生育机构和队伍,积极推进干部队伍职业化建设。

  (七)坚持分类指导,鼓励不同地区因地制宜探索不同管理服务模式,努力推动各地工作均衡发展。

  “十一五”规划时间已经过半,要全面完成规划确定的各项目标和任务,时间紧迫,任务很重,还需要做大量艰苦细致的工作。现对下一步推进规划实施提四点要求:

  一是总结经验,理清思路。要充分运用“十一五”规划中期评估成果,认真总结规划实施的经验,查找差距与不足,进一步理清发展思路。各地要及时向党委政府汇报中期评估情况和2009年工作设想,争取更大的支持。

  二是突出重点,攻坚克难。对中期评估中发现的突出问题,要制定切实有效的改进措施,进一步加大工作力度,推进难点问题的解决。

  三是强化协调,狠抓落实。要加强与发展改革和财政等部门的协调联系,进一步加大规划落实的保障力度。要把规划确定的各项任务分解到各级各部门,切实把责任落实到人。

  四是加强调研,及早规划。要广泛深入地开展“十二五”规划的前期调研,开展重大课题和项目的研究。加强与发展改革部门的沟通,及时启动“十二五”规划的预编制工作。(完)

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